고양시 136개 노선 중 과반인 ‘마을버스’ 개편, 교통불평등 해소 출발점 될까

대중교통 소외 외곽지역, 승용차 의존도 높아 기후위기 대응 역행
길어진 노선과 긴 배차간격… 역할 잃은 마을버스, 이용자 불만 확산
노선 개편과 준공영제 논의 병행… 시민 중심 교통체계로 전환 필요

①고양시 온실가스 배출 현황과 지속가능 교통정책 방안
②공공교통 필요성과 마을버스 공영제 가능성
③고양시 내부 교통인프라 문제점 : 승용차 없는 일주일 체험
④데이터를 통해 살펴본 고양시 교통불평등  
⑤버스공영제 사례: 화성시 부분 버스공영제, 성동구 공공셔틀버스
⑥승용차 대신 대중교통 가능할까: 교통소외 지역 FGI 인터뷰
⑦고양시 도심 내 자전거 인프라 현황 및 문제점
⑧기후위기 대응 위한 지속가능 교통정책 연계 방안은
⑨지속가능한 교통도시 만들기 고양시민 토론회

[고양신문] 기후위기를 맞아 온실가스를 감축하기 위한 효과적인 방안 중 하나는 승용차 사용을 줄이는 것이다. 하지만 단순히 개인에게 대중교통 이용을 독촉할 수만은 없다. 지역 여건과 주민들의 이동 패턴을 고려한 교통체계 개편이 필요하다. 

특히 고양시는 지하철 3호선 라인을 중심으로 한 신도시 지역과 도심 외곽지역 간의 교통 격차가 매우 극심하다. 때문에 버스노선 개편 요구가 꾸준히 제기되어 왔는데, 특히 서울 출퇴근 편의성 확보뿐만 아니라 도시 내부교통 순환망 구축을 통해 교통 불평등 해소와 승용차 이용 감소를 동시에 도모해야 한다는 목소리가 높다. 

이중 핵심은 마을버스 개편이다. 마을버스는 운행 특성상, 외진 곳에 거주하는 시민들이 의존하는 필수적 교통수단이다. 대체 대중교통수단이 없다면 결국엔 자동차 등 다른 교통수단을 이용할 수밖에 없다. 또한 마을버스는 교통약자의 이동권 보장, 나아가 주민공동체를 연결하는 인프라 기능까지 담당한다는 점에서 그 중요성이 갈수록 높아지고 있다.

하지만 현재 고양시 마을버스는 민영제로 운영되고 있는 탓에 특정 구간 노선편중이 심한 데다가 긴 배차간격 문제 등으로 인해 제 역할을 못하고 있다. 따라서 이번 호에서는 고양시 버스노선 체계의 문제점을 살펴보고 대안을 모색해본다. 
 

긴 배차시간과 노선편중에 외면받는 마을버스
2018년 고봉4통에서 출발해 풍산역을 거쳐 밤가시마을을 종점으로 개통했던 087번 마을버스. 개통 당시 고봉4통 마을회관에서 잔치를 열고 어르신들이 직접 시승식을 가질 정도로 주민들이 큰 애정을 보인 노선이었지만 코로나19 등의 영향으로 운행대수가 줄면서 한때 배차간격이 4시간을 넘는 그야말로 무용지물의 버스가 되어버렸다. 한때 운행 중단위기까지 있었던 이 노선은 2024년 4월 시내버스 87번으로 전환됐지만 현재도 여전히 평일 배차시간이 60~120분에 달해 주민들이 이용에 어려움을 겪고 있다.  

재작년 시의회 시정질의를 통해 이슈가 됐던 고양시 한 마을버스 사례다. 올해 4월 기준 고양시 버스 인가대수는 총 1097대로 136개 노선이 운행 중인데 이중 절반 이상을 차지하고 있는 게 마을버스다. 고양시 마을버스 현황을 살펴보면 총 82개 노선, 340대의 버스가 운행중이며 운행횟수 또한 시내버스보다 더 많은 3674회/일로 나타난다(시내버스 3172회/일). 이는 경기도에서 3번째로 많은 숫자다. 

이처럼 마을버스는 고양시 대중교통 서비스의 중요한 축을 담당하고 있지만, 위의 사례에서 보듯이 이용자인 시민들은 부족한 노선과 긴 배차시간 등을 이유로 큰 불편함을 느끼고 있다. 고봉동에 사는 한 어르신은 “안 그래도 교통이 열악한데 있는 버스마저도 배차시간이 들쑥날쑥이다보니 제대로 이용하기 어렵다”고 불만을 토로했다. 

반면 업체는 업체대로 운영의 어려움을 호소한다. 업체 관계자는 “고양시 마을버스 처우가 열악한데 코로나 등의 여파로 업체의 운영난까지 겹치면서 타 지역 이탈이 심각하다”며 “기사부족 때문에 있는 버스도 제대로 운행하지 못하고 놀리는 실정”이라고 전했다. 지난 1차 추경안을 통해 인건비 추가 예산지원이 나오면서 한시름 돌렸지만 이조차도 임시방편에 불과한 게 현실이다.

게다가 작년 기준 마을버스 업체들의 영업이익 손실이 92억원에 달하는 등 적자규모가 갈수록 커지고 있고, 이를 보조하기 위한 시의 재정지원금 또한 갈수록 늘고 있어<그래프1 참고> 마을버스 운영에 대한 근본적인 대책 마련이 요구되고 있다.

마을버스 노선 평균 15.3㎞, ‘동네버스’ 정체성 잃어
우리나라에서 마을버스는 통상적으로 시내버스가 운행하기 어려운 벽지마을, 아파트단지, 산업단지 등을 다니며 승객을 시내버스 정류장까지 이동시키는, 일종의 보조연계 수단으로 활용되어 왔다. 특히 수도권 대도시에서 마을버스는 주로 거주지에서 시내버스 정류장 또는 지하철역 등으로, 기점에서 거점으로 연결하는 역할을 담당한다. 즉 교통사각지대와 주민 불편을 해소하는 일종의 대중교통망의 모세혈관 역할을 수행하는 셈이다. 

하지만 고양시는 이러한 시내버스와 마을버스 역할이 서로 혼재되어 있다는 게 문제점으로 지적된다. 백주현 고양연구원 도시환경실장은 “마을버스는 원래 시내버스가 운행하지 않는 지역을 순환하면서 시민들을 간선 교통수단 거점으로 이동시켜야 하는데 고양시는 이러한 역할이 제대로 이뤄지지 않고 있다”며 “특히 BRT(간선급행버스) 구간인 일산중앙로에 마을버스가 몰리다 보니 극심한 교통정체까지 유발한다”라고 말했다. 

실제로 고양시 마을버스 노선 평균거리는 15.3㎞로 지나치게 길다. 이중 상당수의 노선이 지하철 3호선 라인이 지나는 일산중앙로로 집중됐다. 이러한 마을버스의 역할 혼재로 인해 시내버스뿐만 아니라 서울로 향하는 광역버스까지도 첨두시간(교통량이 가장 많은 출퇴근 시간) 극심한 정체를 겪고 있다. 고양시 자료에 따르면 관내 136개 버스노선 중 첨두시 배차간격 30분 이상 노선은 36곳으로 비효율적으로 운영되고 있음을 확인할 수 있다. 

때문에 고양시는 올해 상반기부터 버스 노선체계 개편을 위한 연구용역에 본격적으로 착수했다. 고양연구원과 모빌리티 분야 전문업체 스튜디오갈릴레이가 공동으로 수행하는 이번 용역은 앞서 문제점으로 지적됐던 버스 유형별 역할 혼재를 바로잡아 효율성을 제고하는 한편 이용자 시민 중심의 노선 발굴·재설계를 통해 대중교통 서비스를 총체적으로 개선하는 데 주안점을 두고 있다. 

이번 노선개편의 또 하나 중요한 목표는 대중교통 소외지역의 접근성 향상이다. 연구진은 착수보고서에서 고양시 대중교통 핵심 문제 중 하나로 ‘지역 간 불균형’을 지적하고 있다. 구체적으로 3호선과 BRT가 운영 중인 도심지역과 철도노선이 부재한 외곽지역 간의 대중교통 서비스 편차가 극심하다는 것이다.

실제로 한국교통공단의 대중교통 최소서비스 기준을 토대로 분석한 자료에 따르면 고양시의 경우 3호선과 경의중앙선 구간을 제외한 외곽지역 대다수가 대중교통 부족지역으로 나타났다<그림1 참고>. 대중교통 인프라 수준을 확인할 수 있는 또 하나의 지표인 ‘승용차 대비 대중교통 이용 통행시간 비교’ 수치를 확인해봐도 외곽지역의 이동 취약성이 더 크다는 점을 확인할 수 있다<그림2 참고>. 

대중교통 열악한 곳 승용차 이용 높아
교통불평등 해결이 기후위기 대응 핵심
이러한 고양시 대중교통 인프라 격차 문제는 다른 연구들을 통해서도 제기된 바 있다. 작년 9월 고양지역경영원(원장 권용재)이 발표한 ‘동 단위 대중교통 이용 환경 평가’에 따르면 평가점수가 낮은 하위 5개 동이 모두 외곽지역(대덕동·송포동·고양동·고봉동·관산동)으로 나타났다. 반면 평가점수가 높았던 곳은 마두동과 백석동, 주엽동 등 지하철 3호선이 통과하는 일산신도시 지역이었다. <본보 '고양에서 대중교통 환경 좋은 곳,마두2동·백석1동·마두1동 순' 참고>

권용재 원장은 “지하철 접근성이 좋은 지역은 버스 노선의 다양성도 확보한 반면, 지하철 접근성이 나쁜 지역은 버스 접근성도 부족한 쏠림 현상이 나타났다”며 “고양시 내에서도 행정동 별 교통인프라 격차가 크다는 점을 확인할 수 있다”고 지적했다.

열악한 대중교통 인프라는 해당 지역 주민들에게 승용차 이용을 강제하게 된다. 앞서 고양연구원이 발간한 <고양시 통행특성 분석 연구>(백주현, 2020)에 따르면 고양시 승용차 내부 통행량이 가장 많은 동은 덕양구 화정2동·고양동·관산동, 일산동구 장항2동·고봉동·중산동, 일산서구 송산동·대화동·송포동 순으로 각각 나타났다<그래프2 참고>. 유동인구가 많고 차량통행량이 집중된 화정2동, 장항2동, 대화동을 제외하면 모두 교통소외지역으로 분류되는 곳이다.  

눈여겨볼 부분은 행정동 내 승용차 통행량 현황에서는 고양동(1만954건), 고봉동(9373건), 송산동(5860건)이 가장 높은 순위를 차지하고 있다는 점이다. 즉 3개구에서 가장 교통소외지역으로 꼽히는 곳에서 내부차량통행량 수치가 가장 높게 나타난 것이다. 특히 고양동과 고봉동은 전체 승용차 통행량 중 행정동 내 이동량이 60%이상을 차지했는데 이는 물론 행정구역이 상대적으로 넓은 이유도 있지만 그만큼 내부 교통망이 열악하다는 점을 보여주는 결과라고도 볼 수 있다.

백주현 실장 또한 “최근 데이터를 다시 봐야겠지만 대중교통 인프라가 열악한 지역에서 승용차 이용률이 더 높은 건 충분히 유추 가능하다”며 “균형 잡힌 대중교통 서비스가 필요한 이유”라고 말했다. 즉 기후위기 대응을 위한 승용차 감축 필요성과 교통불평등 격차 완화를 위한 대중교통 인프라 구축이 서로 연결된다고 할 수 있다. 

버스노선 개편과 함께 운영체제 개편 논의도 함께 진행될 필요가 있다. 현재 마을버스 노선 상당수가 특정 구간에 집중된 이유는 그곳이 수익이 나오는 곳이기 때문이다. 하지만 대중교통의 공공성 차원에서 본다면 버스노선은 수익성이 아닌 시민들의 필요에 맞춰 재설계돼야 한다. 다시 말해 이용자 중심의 노선 재설계가 되려면 현재의 마을버스 민영제 구조 또한 개편이 뒤따를 수밖에 없다. 

때문에 이번 버스노선 개편 연구용역은 현재 고양시가 검토 중인 버스 준공영제 도입 논의와 연계돼 추진되고 있다. 백주현 실장은 “운영체계와 노선체계는 같이 논의될 수밖에 없다. 사실 고양시의 경우 매년 100억원 이상의 운영지원비를 지원하는 만큼 이미 어느 정도 준공영제에 가깝다고 봐야한다”고 말했다.

김해련 시의회 건설교통위원회 위원 또한 “어차피 마을버스 상당수가 시 보조금 지원으로 운영되는 상황이라면 준공영제 도입을 통해 시민 편익에 맞게 노선을 조정하고 공공성을 높이는 방향이 맞다”는 입장을 나타냈다. 

기후보도 취재팀 남동진 기자·김진이 전문기자·김현정 인턴기자

이 기사는 녹색전환연구소와 리영희재단의 지원을 받아 작성됐습니다.