마을버스 배차난 지속… 소외지역 온실가스 배출↑
승용차 중심 탈피, 대중교통 분담률 확대 시급
공영제 전환 통해 기후대응·교통형평성 모두 충족

①고양시 온실가스 배출 현황과 지속가능 교통정책 방안
②공공교통 필요성과 마을버스 공영제 가능성
③고양시 내부 교통인프라 문제점 : 승용차 없는 일주일 체험
④데이터를 통해 살펴본 고양시 교통불평등  
⑤버스공영제 사례: 화성시 부분 버스공영제, 성동구 공공셔틀버스
⑥승용차 대신 대중교통 가능할까: 교통소외 지역 FGI 인터뷰
⑦고양시 도심 내 자전거 인프라 현황 및 문제점
⑧기후위기 대응 위한 지속가능 교통정책 연계 방안은
⑨지속가능한 교통도시 만들기 고양시민 토론회

[고양신문] 최근 버스기사 수급난과 회사 경영난 등을 이유로 마을버스 배차문제가 심각해지면서 버스 공공성에 대한 논의가 본격적으로 일고 있다. 고양시 또한 마을버스 업체들의 운영이 갈수록 나빠지면서 대중교통 서비스 질 또한 악화하고 있다. 이는 기후위기 시대를 맞아 대중교통을 확대해야 한다는 흐름에 역행하는 모습이다. 
게다가 고양시는 전국적으로 마을버스가 가장 많은 도시임에도 대다수 노선이 신도시 내 특정구간에만 몰려있어 외곽지역과 도심지역 간의 교통불평등 문제도 매우 심각하다. 마을버스가 간선기능을 전혀 수행하지 못하다보니 고양동, 관산동, 고봉동 등 교통소외지역은 특히 자가용 이용 비중이 높게 나타나고 있으며 이는 온실가스 배출의 주요 원인이 되고 있다. 
고양신문은 ‘기후위기 대응을 위한 지속가능한 교통 전환’ 기획취재 시리즈 두 번째 순서로 고양시 온실가스 배출의 큰 비중을 차지하고 있는 수송 분야 감축을 위한 공공교통의 필요성과 구체적 방법론으로서의 마을버스 공영제 가능성에 대해 살펴본다. 
 

승용차 줄이고 대중교통 분담률 높여야  
얼마 전 발표된 고양시 1차 탄소중립 기본계획(2025~2034)은 2050년 ‘탄소제로(배출량-흡수량)’ 도시를 만들기 위한 중간 목표치 설정, 이를 이행하기 위한 세부계획 및 예산 등을 담고 있다. 이중 도로수송(교통) 분야에서 고양시가 2030년까지 목표로 삼은 온실가스 감축량은 2018년 대비 고작 10%(2만톤CO2eq)에 불과하다. 고이지선 녹색전환연구소 선임연구원은 “현재 고양시 계획안으로는 2050년 탄소중립 목표가 사실상 불가능하다”며 특히 고양시 온실가스 배출량 3분의 1을 차지하고 있는 수송분야에 대한 획기적인 정책전환이 필요하다는 점을 지적했다<그래프1 참조>. 

그렇다면 수송분야 온실가스 배출을 줄이기 위해 가장 시급한 것은 무엇일까. 많은 전문가들은 승용차 이용 감축 정책 없이는 근본적인 해결이 어렵다고 입을 모은다. 승용차를 대신해 기후위기 시대에 적합한 교통정책으로 대중교통 확대 필요성이 제기된다. 실제로 세계 각국은 기후위기 유류세를 높이고 혼잡세를 걷는 등 자가용 자동차 이용에 페널티를 주고, 대중교통 이용에는 인센티브를 주는 식으로 대중교통 이용을 촉진하고 있다. 

반면 고양시는 여전히 승용차 중심 도시에서 벗어나지 못하고 있다. 이를 단적으로 보여주는 자료 중 하나는 바로 승용차 보유대수 현황이다. 고양시 연도별 자동차 등록 현황에 따르면 승용차의 경우 2018년 34만5444대에서 2024년 7월말 기준 40만2559대로 매년 꾸준히 증가추세를 보이고 있다. 

특히 코로나 시기를 거치면서 승용차 이용 비중이 크게 증가했음을 알 수 있다. 경기도교통정보센터의 교통수단별 수송분담률 자료에 따르면 고양시의 경우 승용차 통행분담률이 2002년부터 2016년까지 49~51%로 큰 변화가 없었다가 코로나 직후인 2021년 58.4%로 크게 증가한 것을 확인할 수 있다. 반면 대중교통(버스+지하철) 통행분담률은 2016년 41.6%에서 2021년 30.9%로 곤두박질쳤다<그래프2 참조>.

정부 정책도 승용차 이용 확대 흐름에 날개를 달아줬다. 2018년 문재인 정부는 물가안정을 이유로 유류세를 15% 일괄 인하했으며, 2021년 윤석열 정부도 유가가 폭등하자 재차 유류세를 인하했다. 반면 대중교통 요금은 계속해서 인상되고 있는데 고양시 또한 최근 2023년 마을버스 요금을 150원 인상(1300원→1450원, 성인기준)했다. 

교통수단 전환 위해 공공교통 필수
승용차보다 대중교통이 기후위기 시대에 더 적합한 교통수단이라는 사실은 이미 여러 연구결과를 통해 확인할 수 있다. 경제협력개발기구(OECD) 산하 국제교통포럼(ITF)이 2020년에 낸 ‘이동하기 좋은 것은? 새로운 수송 수단의 환경 성과 평가하기’ 보고서에 따르면 내연기관 자동차는 1㎞당 161.9g의 온실가스를 배출하는 반면, 지하철과 버스가 배출하는 온실가스 양은 각각 65.9g과 91.4g에 불과했다<그림 1 참조>. 

때문에 전 세계 주요 선진국들은 도시 내 승용차 이용을 억제하고 대중교통 및 신교통수단 도입 등을 통해 기존 승용차 통행 수요를 전환함으로써 통행량 및 온실가스 배출량 감소를 유도하고 있다. 우리나라 또한 ‘기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법’에서 “버스·지하철·경전철 등 대중교통수단을 확대해, 철도수송분담률·대중교통수송분담률 등에 대한 중장기 및 단계별 목표를 설정·관리해야 한다”고 명시하고 있다. 

핵심은 단순한 승용차 감축이 아닌 교통수요자들의 이동 방식 전환이 필요하다는 점이다. 이는 곧 공공교통 확대와 직결된다. 김상철 공공교통네트워크 정책센터장은 “공공교통은 에너지 효율성과 다수 이용자들의 동시 수송 능력 측면에서 승용차보다 월등하다. 특히 도시 외곽이나 교통 소외지역에 대해 안정적 이동권을 보장하며, 온실가스 감축과 사회적 형평성을 동시에 달성할 수 있는 전략적 수단”이라고 강조했다.

기후대응·교통불평등 해소, 마을버스 공영제 도입 필요
고양시의 경우 승용차 통행분담률은 증가하는 반면 대중교통 통행분담률은 오히려 줄어들고 있어 문제점으로 지적된다. 특히 도심 내부를 순환하는 대중교통 수단 확대가 시급한 실정이다. 2020년 고양연구원에서 나온 고양시 통행특성 분석연구(백주현 연구위원)에 따르면 고양시 3개 구 모두 내부통행 시 승용차 사용 비중이 60%에 가까운 것으로 나타났다(덕양구 63%, 일산동구 59%, 일산서구 64%). 반면 대중교통(버스·지하철) 비중은 덕양구 29%, 일산동구 31%, 일산서구 23%에 불과했다.    

내부통행에서 승용차 이용 비중이 높게 나타나는 것은 그만큼 고양시 내부 대중교통 인프라가 열악하기 때문이다. 특히 지역 내 근거리 이동과 생활권 연결을 위한 지선 기능을 담당하는 마을버스 개편이 시급한 실정이다. 최근 코로나 이후 업체들의 재정 악화와 기사 이탈 등의 영향으로 마을버스 운행률이 작년 60%대까지 떨어졌으며, 이로 인해 고봉동 등 도심 외곽지역의 경우 마을버스 배차시간이 1시간 이상 증가하는 등 대중교통 서비스로서의 역할을 전혀 수행하지 못하는 상황에 이르고 있다. 여기에 고양시가 고질적으로 안고 있는 중앙로 마을버스 노선 편중, 외곽 지역 생활권 간 순환 노선 부재 등의 문제도 해결해야 할 과제다. 
 

때문에 작년부터 고양시에서도 마을버스 노선개편 및 만성적 적자운영 해결 방안으로서 준공영제 논의가 나오고 있다. 마을버스 재정적자 지원을 위해 매년 100억원에 가까운 예산을 투입하고 있는 반면, 정작 노선개편·조정 등 대중교통 서비스 개선을 위한 실질적 권한은 민영제라는 이유로 제대로 행사하지 못하고 있기 때문이다. 

하지만 준공영제 도입에 대한 우려의 목소리도 나온다. 김상철 공공교통네트워크 정책센터장은 “서울시 버스준공영제 운영실태를 보면 재정 투입 대비 운영의 투명성과 효율성이 낮을 뿐만 아니라 업체들의 임금체불과 보조금 횡령 문제가 반복되고 있다”며 “하물며 서울시보다 부서인력이 부족한 기초자치단체가 준공영제를 제대로 운영할 수 있을지 의문”이라고 꼬집었다. 심지어 2023년에는 서울시와 인천시 등에서 준공영제 시스템을 악용한 ‘사모펀드 버스회사 먹튀사건’이 발생해 크게 논란이 일기도 했다<본보 1623호, 세금으로 ‘돈잔치’ 벌여도 속수무책… 허점투성이 ‘준공영제’ 기사 참조>. 때문에 일각에서는 현행 버스 준공영제 제도를 ‘이윤보장형 보조금 제도’로 바꿔 불러야 한다는 주장도 나온다. 

김상철 센터장은 대중교통 서비스의 최종 책임을 공공이 져야 한다는 원칙을 강조하며 준공영제가 아닌 공영제 방식이 유일한 대안이라고 주장한다. 그는 “예산 부담을 이유로 공영제를 반대하는 논리는 대부분 허구”라며 “실제 인건비 측면을 보면 준공영제보다 공영제가 더 효율적이다. 단지 차량구입비 등 초기자산 비용이 필요한데 이는 비용이 아닌 공공서비스 인프라 투자 관점에서 보면 큰 문제가 될 수 없다”고 주장했다. 반면 사회적 형평과 기후위기 대응 차원에서 공영제가 가지는 장점은 훨씬 크다. 이윤 중심이 아니라 시민들의 필요와 이동권을 우선에 두고 교통 서비스를 제공할 수 있기 때문이다.  

실제로 이러한 이유로 최근 전국적으로 버스공영제와 무상교통 흐름이 확산되고 있다. 최근 전남 완도군의 경우 버스무료화 정책을 통해 승객이 30% 늘었으며. 경북 청송군과 전남 진도군도 25~30%가량 늘어난 것으로 나타났다. 경북 청도군의 경우 무상교통 대상을 관광객까지 넓힘으로써 승용차 이용을 줄이고 지역경제를 활성화하는 효과를 얻고 있다. 

버스공영제로 가기 위한 중간 단계로서 민간사업자의 수익보장과 지자체의 공공성을 병립시키는 민영제+공영제 혹은 부분 공영화 방식도 주목할 만하다. 대표적으로 고양시와 같은 100만 특례시인 화성시의 경우 2020년부터 시내버스 부분공영제 모델을 시행 중이다. 흑자운영 노선에 대해서는 기존 민영제 방식을 유지하는 대신 적자운영 노선에 대해서 화성시 도시공사가 직접 공영제 형태로 운영하는 방식이다. 버스업체들이 운영을 포기한 비수익노선을 중심으로 공영노선을 신설하는 방식이다 보니 초기비용이 크게 들지 않았다. 

다만 김상철 센터장은 단순히 공영제 전환 자체만으로 모든 문제를 해결할 수 있는 건 아니라고 덧붙였다. 김 센터장은 “공공이 운영함으로써 기존 민영제의 단점을 보완할 수 있어야 의미가 있다”며 “도시정부의 유능한 교통행정 역량이 동반돼야 한다"고 조언했다.   

기후보도팀 남동진 기자·김현정 인턴기자 

이 기사는 녹색전환연구소와 리영희재단의 지원을 받아 작성했습니다.   

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교통은 공공의 책임… 버스 민영화 구조 깨야

[인터뷰] 김상철 공공교통네트워크 정책센터장

교통부문 변화, 온실가스 감축효과 즉각적
공공교통, 시민 이동권과 기후 대응 달성
민영화된 버스 체계, 공공성 회복 관건

기후위기 시대, 교통정책의 구조적 전환이 시급하다는 주장이 나오고 있다. 김상철 공공교통네트워크 정책센터장은 지난 16일 본지와의 인터뷰에서 “온실가스 감축을 위해 교통 부문에서의 변화가 직접적이고 효과적”이라며, 그 핵심이 공공교통의 확대와 체계적 전환에 있다고 강조했다.

김상철 센터장에 따르면 수송 부문은 전 세계 온실가스 배출량의 17~20%를 차지한다. 고양시 또한 전체 온실가스의 3분의 1이 수송 부문에서 발생한다. 김 센터장은 “내연기관 차량을 줄이면 그 즉시 온실가스가 줄어든다. 다른 산업이나 에너지 전환보다 즉각적 효과를 기대할 수 있다”고 말했다. 하지만 단순히 승용차를 줄이는 방식으로만 접근해서는 안 되며 대체 수단, 즉 공공교통이 강화돼야 시민들의 이동권과 기후 대응이라는 두 목표를 동시에 달성할 수 있다는 설명이다.

문제는 현재 대중교통 시스템이 구조적으로 민영화돼 있다는 점이다. 김 센터장은 “버스를 예로 들면 대부분 민간사업자가 운영하고 있어 공공성이 없다. 이윤 중심의 운영으로 수익성 높은 노선에만 집중하게 된다. 외곽 지역은 자연히 배제되고, 이로 인한 교통 불평등이 심화된다”고 지적했다.

이러한 민영체계에서의 해법으로 그는 ‘공공이 책임지는 원칙’을 제시했다. “운영 주체가 민간이든 공공이든, 책임은 공공이 져야 한다. 현재의 민영 운영체계에서는 이 원칙이 작동하지 않는다. 공공 서비스로서의 교통은 수익성이 아니라 시민의 권리로 봐야 한다”고 강조했다.

현재 고양시가 추진 중인 마을버스 준공영제 도입 논의에 대해 김상철 센터장은 그 한계를 지적했다. 김 센터장은 “서울시조차 보조금 횡령, 임금 착복 문제가 계속되고 있는데, 상대적으로 인력이 부족한 기초자치단체가 준공영제를 제대로 운영할 수 있을 거라고 보지 않는다”고 지적했다. 이어 “준공영제는 사실상 사업자에게 돈을 더 주는 방식일 뿐”이라며 “공공이 직접 운영하는 공영제야말로 책임과 효율, 투명성을 동시에 갖출 수 있다”고 주장했다.

공영제 예산 우려에 대해서도 반박했다. 그는 “현재 준공영제에서의 임금 수준이 오히려 공영제보다 높다. 차량 구입은 비용이 아니라 자산 투자다. 주차장도 공공시설로 간주하듯, 버스도 그렇게 봐야 한다. 공영 차고지를 활용하고 차량을 시가 소유하면 초기 비용 외의 지속적 운영비는 오히려 줄어든다”고 설명했다.

버스 공영제 전환은 외곽 지역의 교통 불평등 문제 해결에도 기여한다는 설명이다. 김상철 센터장은 “외곽에 사는 이들은 상대적으로 저소득층일 가능성이 높다. 그런데 이들이 겪는 교통 불편은 단순한 불편이 아니라 도시 내 불평등 구조의 반영이다. 민간 중심의 노선 운영은 수요가 낮은 외곽 지역을 배제한다. 공공이 개입하지 않으면 해소가 불가능하다”고 말했다.

최근 우리나라에서도 버스공영제, 나아가 무상교통을 시행하는 기초지자체들이 늘고 있다. 김 센터장은 “특히 경북 청도의 경우 관광객까지 포함한 무상교통을 시행해 지역 경제 활성화와 교통 효율성을 동시에 달성했다. 무상교통은 자가용 이용을 줄이는 데 있어 매우 효과적인 수단이 될 수 있다”고 강조했다.

인터뷰를 마무리하며 그는 “기후위기를 막기 위한 수송 부문의 전환은 선택이 아닌 필수”라며 “그 시작은 공공교통 체계의 재정비와 공영제 도입, 그리고 시민의 참여와 인식의 전환”이라고 재차 강조했다. 아울러 고양시 교통정책으로 GTX와 고양시 내부교통망과의 연계성 강화, 자생적자족적 도시를 위한 순환교통망 구축 등을 제안했다.