일산신도시를 통해본 아파트 정책 진단과 미래 전망

①아파트의 역사와 문제점, 그리고 일산신도시의 탄생
②일신신도시 아파트 정책 평가
③떠오르는 대안, 사회주택의 국내현황
④사회주택의 선진국 - 오스트리아에서 배우다1
⑤사회주택의 선진국 - 오스트리아에서 배우다2
⑥한국 주택 정책의 문제점과 대안

주택선진국에 비해 공공임대주택비율 현저히 떨어져
시장에서 우세한 민간건설사의 힘 제어하고
다주택자 투기 억제하는 주택정책 필요

[고양신문] 주택은 삶에서 기본적이고 중요한 부분임에도 불구하고 한국에서의 주택은 공공재로 인식되지 못하고 있다. 주택은 교육이나 의료처럼 공공성을 띄고 있음에도 한국에서는 지나치게 사적 재산 불리기의 수단으로만 인식되어 왔던 것이다. 다주택자들만 주택을 계속 구입하고 자가소유를 하지 못한 사람은 여전히 주택을 구입할 기회도 잡지 못하고 있다. 결국 한국은 세계에서 소득 대비 주택비용이 가장 높은 수준의 나라가 됐다. 지난호에 살펴본 오스트리아 비엔나시의 주택정책은 기본적으로 국가 혹은 시의 시장개입을 통해 주택을 사적 영역이 아닌 공적 영역으로 자리매김시키고 있다. 오스트리아 사람들의 절반 이상이 임대주택에 살고 있지만 세입자들을 함부로 내쫓지 않아 안정적 거주가 가능하다.

유럽 선진국의 주택정책을 그대로 한국에 이식할 수는 없을 것이다. 주택에 관한한 사유재산으로 보는 시각이 강한 한국에서는 저항에 부딪힐 것이 분명하기 때문이다. 선진국의 주택정책도 수많은 사회적 논의와 시행착오를 거쳐 정착된 결과물일 것이다. 6회에 걸쳐 보도되는 ‘일산신도시를 통해본 아파트 정책 진단과 미래 전망’ 기획시리즈의 마지막으로 이번호에는 한국의 주택 정책의 문제점을 정리해보고 대안을 한 번 모색해보도록 한다.

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한국정부는 공공임대아파트, 일산신도시를 비롯한 서울 주변의 위성도시건설, 보금자리아파트, 행복주택까지 다양한 종류의 서민주택 정책을 시도를 했다. 그렇지만 주택 수요자의 경제적 위치를 제대로 고려하지 못하고 오히려 주택투기 수요를 증가시켰다. 지금까지 주택의 공공성에 초점을 두어 추진한 주택정책이 없었던 것은 아니다. 1990년대 토지공개념, 2000년대 참여정부의 보유세강화 등의 정책은 투기성을 잡고 주택시장의 안정을 꾀하는, 당시로서는 획기적인 정책이었다. 그렇지만 정권교체 때문에, 혹은 더 근본적으로는 국민의 전반적인 합의가 이뤄지지 않았기 때문에 주택에 대해 공공성을 입히는 정책은 전반적으로 힘을 받지 못했다.

대형 건설사들이 휘저어온 주택시장 
조금 더 자세히 살펴보면, 한국의 주택시장을 좌우했던 것은 민간 건설사였다는 점도 주택에 대한 투기성향을 높이는데 한 몫하고 있다. 주택형태 중에서도 아파트의 성장은 1960년대 이후부터 괄목할 만한 것이었다. 아파트는 박정희 정권시절부터 국가성장모델로 선전되고 대기업의 건설 회사는 지정업체로 선정되면 국가성장에 기여하는 영예로운 일로 여겼다.

서민들은 분양되는 아파트를 매입하는 것이 중산층으로 편입하는 가장 일반적인 통과의례로 생각했다. 그렇지만 권위주의 정부와 대기업 간 공생의 사슬 구조에 따른 아파트 양산 과정에서, 서민들이 시장에서 큰 힘을 발휘하지 못하는 것은 당연했다.

한국주택학회의 연구원는 “재원이 없는 국가가 직접 공급하는 방식보다는 민간, 특히 대기업 건설사들이 주택을 공급하고 분양하여 이윤을 창출하는 형태로 시장은 공고화됐다”며 “민간기업이 이윤을 극대화해 분양하기 때문에 서민의 경제적 능력을 보는 것에는 등한시 할 수 밖에 없었다”고 말했다. 국가가 제공하는 공공임대주택 형식의 공공부문의 주택도 분양목적의 주택이 상당 부분을 차지하고 있어, 서민을 위한 주택공급은 매우 제한적이었다.

오락가락 주택정책, ‘부동산 불패’와 연관
지난 참여정부가 1967년부터 2007년까지 부동산정책 40년의 역사를 실록 형태로 정리하는 ‘실록 부동산정책 40년’에 따르면, 40년 동안 4차례 땅값과 집값이 상승과 하락을 반복하는 ‘부동산 경기 순환주기’가 있었다.
이 기간의 주요 부동산 정책은 59건으로 ▲투기 억제 및 가격안정을 위한 정책 31건 ▲부동산 규제 완화 등을 통한 경기 활성화대책 17건 ▲임대주택 확대 등 서민 주거복지 정책 11건이 있었다. 즉, ‘과열기-규제 강화, 침체기-규제완화’정책을 그때그때 경제상황에 따라 반복하면서 주택정책은 큰 줄기를 가지고 일관성 있게 추진된 것이 아니라 오락가락한 것이다.

이렇기 때문에 부동산에 대한 강한 규제 이후에는 경제상황이 변하거나 정권이 바뀌면 경제부양의 수단으로 부동산 규제 완화되는 것을 우리국민들은 많이 보아왔다. 이 과정에서 정부의 주택정책은 국민들에게 신뢰를 얻지 못하는 것은 당연했다.

주기적인 경기부양 요구에 따라 오락가락했던 정책관행이 불패신화의 뿌리이며, 향후 부동산시장 안정을 위해서는 정책일관성이 무엇보다 중요하다는 사실을 확인할 수 있었다. 한국주택학회 연구원은 “정부는 경제가 침체됐을 때 주택 혹은 부동산 규제완화는 가장 용이한 경기부양 수단이었고 이러한 정책관행이 부동산 불패신화를 만들었다”며 “경기상황이 나쁘더라도 서민주거안정이라는 뚜렷한 목적을 가지고 일관된 정책을 추진해야 할 것”이라고 말했다.

무주택자에 대한 주거비 지원 미미
그리고 무주택자에 대한 주거비 지원이 거의 없다는 점도 한국의 주택정책의 문제점이다. 특히 최근 전세가 월세로 빠르게 전환되고 있으며, 이 과정에서 서민들이 체감하는 주거비부담은 늘 수밖에 없다. 임대료 상승과 잦은 이사의 부담 때문에 장기간 안정적으로 거주할 수 있는 공공임대 및 민간임대주택에 대한 수요가 지속적으로 증가하고 있다. 그러나 우리나라의 공공임대주택 재고 비율은 2014년 기준으로 13%에 머물고 있다.

주택을 공공재로 보는 시각이 강한 네덜란드나 오스트리아의 임대주택비율은 각각 76%, 53%에 이르고 있다<그래프 참조>. 이러한 상황에 더해 한국의 주거비 지원은 국민기초수급자에 한하여 이루어지고 있고 그것조차 내용면에서 주거수당이라는 성격보다는 생계비 차원에서 볼 수 있다.

또한 세입자들의 조직화된 세력이 다른 주택정책 선진국에 비해 거의 없다는 점도 간과할 수 없다. 한국은 주택 등 부동산 투기꾼까지 합세한 조직적 저항으로 말미암아, 보유세 강화정책은 늘 저항에 부딪힌다. 이에 반해 세입자들의 조직화된 세력은 너무 미미하여 정책 결정에 대한 영향력을 행사할 수 없다. 세입자들은 주택가격이나 임대료 결정에도 일방적인 가격을 요구당할 수밖에 없는 것이 현실이다.

땅 부자, 부동산 부자들의 조직적 저항으로 말미암아, 보유세 강화정책도 얼마가지 못하였다. 그러나 부동산 부자에 대해서는 보유세를 강화하는 것이 필요하다. 경제가 불황이어서 실업률이 높아져서 공공임대주택에 입주할 형편이 안 되는 사람들이 생겨난다면 주거복지 차원에서 이들을 위해 세입자를 지원하는 다양한 프로그램도 마련하는 것도 필요하고 이에 대한 사회적 합의도 있어야 할 것이다.

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공공임대주택 대상범위 확대 필요… 중산층 포괄해야

노인·청년·여성·1인 가구 증가
맞춤형 사회주택도 대안으로

2014년 통계 기준으로 한국에서 정부나 지자체, 혹은 지방공기업 등 공공 부문에서 공급하는 공공임대주택 물량은 13%에 불과하며, 나머지 87%의 주택을 민간이 공급하고 있다. 오랫동안 주거 복지에 주력해온 네덜란드는 무려 공공임대주택의 비중이 70%대에 이른다. 유럽의 주거복지 선진국들도 대부분 40% 이상이다.

한국주택학회에 따르면 공공임대주택은 3가지 측면에서 주거 약자들에 대한 주거안정을 꾀할 수 있는 현실적인 대안이다. ▲주변 시장 시세보다 40% 이상 저렴해서 주거비 부담을 줄여준다는 점 ▲청년 주거 불안, 결혼률 저하, 출산율 저하 등 잠재적 사회비용을 초래하는 문제를 줄여준다는 점 ▲공공임대주택을 많이 공급하면 전세나 월세를 낮추는 효과가 나타나 주거 불안이 전반적으로 해소된다는 점이다.

그런데 국내의 공공임대주택 입주 대상자를 선정할 때 소득 기준으로 선정하기 때문에 문제를 야기한다는 지적이 있다. 대부분 공공임대주택의 대상자는 소득 하위 40% 이하 계층이다. 그렇지만 유럽 선진국은 공공임대주택 대상자에 중산층을 포함시키고 있다. 오스트리아 비엔나의 경우 소득 하위 75% 수준까지 공공임대주택인 사회주택 대상자에 포함시키고 있다.

일부 부자들을 제외하고 중산층을 포함해 일반인들은 모두 사회주택 세입자 대상이 되는 것이다. 오스트리아 비엔나의 사회주택정책 관계자는 “공공임대주택인 사회주택 세입자를 저소득층 위주로 하려는 것은 아니다. 사회주택 세입자 요건을 넓혀 사회적·경제적 배경이 다른 다양한 계층을 사회주택을 통해 통합하려고 한다”고 말했다.

이에 반해 한국의 경우 소득 하위 40% 이하 계층이 공공임대주택에 거주하기 때문에 대단지 아파트 입주자들은 집값 하락이 우려해 근처에 임대주택이 들어오는 것에 대해 꺼리고 있다. 대형 건설사들도 개발이윤을 높이기 위해 임대주택비율을 최대한 낮춰 잡으려고 하고 있다.

그렇지만 한국주택학회 관계자는 “주거 안정성 보장을 위해 장기임대 위주로 공공임대주택을 구성해야 한다”며 “공공임대주택 비중을 5년 단위로 점진적으로 높여야한다”고 말해다. 공공임대주택 비율을 높이는 것을 전제로 노인·청년·여성·1인 가구 등 늘어나는 가구에 맞춤형식의 사회주택이 저변확대도 꾀해 볼 수 있다. 협동조합·마을조합·사회적 기업 등 사회적 경제 주체가 운영하는 임대주택을 장려할 볼 필요가 있다. 또한 세입자 보호를 위해 전월세상한제, 계속거주권 제도를 법제화하는 것도 필요하다.

한 전문가는 “공공임대주택을 총 주택수 대비 최소 20%가 되도록 공공임대주택으로 추가 확보하는 청사진을 제시해야 한다. 공공임대주택에 대한 개념도 분명히 해야 한다. 소유권이 공공에 있어야하며, 최소한 20년 이상의 입주가 보장되어야 한다”고 말했다.